张宁娟：义务教育优质均衡的时代内涵与具体实践
2022年5月，国务院教育督导委员会公布了2021年通过义务教育均衡发展国家督导评估认定的县名单。至此，经过中央和地方长达十年的不懈努力，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的2895个县全部实现了县域义务教育基本均衡发展，这是我国继实现基本普及九年义务教育之后的又一伟大成绩。几乎同一时间，教育部首次公布了135个义务教育优质均衡先行创建县名单，要求“各先行创建县（市、区、旗）加快实现义务教育优质均衡发展，充分发挥创建示范引领作用，努力形成可复制、可推广的典型经验和有效举措”，标志着我国义务教育已全面进入优质均衡发展阶段，可以预见先行创建县将为到2035年全面实现义务教育优质均衡发展奠定坚实的基础。当前，思考和分析优质均衡的基本内涵，对于推进义务教育，实现县域优质均衡发展意义重大。
义务教育优质均衡发展的时代内涵
（一）从共同富裕的角度理解义务教育优质均衡发展，明确其发展的全面性
共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。党的十九大报告提出，到本世纪中叶，全体人民共同富裕基本实现。当前，我们已进入全面实现全体人民共同富裕的关键阶段。共同富裕的概念和衡量标准，不仅有经济维度，还有其他社会发展维度，既包括衡量物质富裕的金钱、物资、房屋、土地等数量指标，也包括体现精神富裕的丰富多彩的文化生活、高度的社会主义精神文明等文明程度指标。这是对新阶段理想社会的形象表达。早在100多年前，马克思就在《共产党宣言》 中对共产主义社会有过类似的表达——“在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。这是一个美好的联合体，每个人的自由发展、一切人的自由发展的条件是物质的极大丰富和没有剥削、限制的社会关系。人的全面发展和社会的全面进步是马克思关于理想社会构建的两个维度，是社会主义国家的必然追求。因此，实现共同富裕，应充分重视教育在物质文明和精神文明建设中的重要作用。特别是义务教育作为社会公共服务的一部分，基本上应由政府提供，在追求共同富裕的新时代， 政府提供的面向最广大人民群众的公共服务应该是优质的、均等的，优质瞄准的是人的全面发展的教育质量问题，均衡体现的是社会全面进步的公平程度，这既是应然的期待，也是必然的实践。
当前，一系列的经济高指标和社会亚文化病态都充分说明了与我国社会物质相对富足比较，精神富足程度还远远不够。要改变这一局面迫切要求义务教育高度重视个体的精神富足，高度关照教育为社会进步服务。这也是由义务教育的公共属性决定的。义务教育具有巨大的正外部效益，是从文化、精神、体制、社会、环境诸方面开发人的潜能，为人类社会的生存和发展创造各种基本条件的事业。共同富裕的实现需要以与共同富裕理念相适应的义务教育做支撑。因此，进入新阶段的义务教育， 必须明确义务教育在培养人的核心素养和社会的核心动力方面的全面性追求，必须有助于解决个体在全面发展过程中所需要的条件、制度保障并为个体的全面发展提供高质量服务。义务教育是公共产品，这就要求政府所提供的义务教育必须是有质量的、是面向全体受教育者的均等的公共产品。因此，2021年新修订的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）中明确规定，“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、 教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布”。质量和均衡成为督导的两大重要内容，同时规定督导报告向社会公布，接受社会监督。
（二）从社会主要矛盾变化的角度理解义务教育优质均衡发展，明确其任务的阶段性
党的十九大报告明确提出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。马克思主义哲学指出，矛盾的变化决定着事物发展的方向。社会主要矛盾的转型，必然影响着义务教育发展任务的转变。一是人民对教育的需要发生了转变。2019年，我国国民人均gdp达到1万美元，人民群众的生活普遍进入小康水平。生活富裕了，对教育就产生了新的需求。一方面，更加重视教育对个体自我实现的贡献度，而不仅仅是“上好学校，就是为了找个好工作，有个好收入”的单向度的经济思维。另一方面，中产阶级的壮大，也意味着对民主、法治、公平、正义等社会主义核心价值观社会层面的精神需求更加迫切，需要教育积极回应。二是人民群众更加迫切需要义务教育实现更高质量、更加公平的发展。义务教育具有普遍性、公共性和强制性，是惠及面最广的社会公共服务。如果说，过去因为社会经济差距大，人民更加注重义务教育的公平问题，那么，现在人民群众对教育质量的需求更加强烈，迫切要求义务教育实现高质量发展。据中国教育科学研究院“2020年全国基础教育满意度调查”发现，“师资水平差距是人民群众最在意的公平问题”。因此，义务教育的优质均衡发展首先意味着义务教育必须在均衡发展和质量提高两个方面同步改善。
未来一个时期，更加均衡、更高质量的义务教育发展首先要聚焦难点、破解难题。譬如，借力乡村振兴，推动城乡一体化发展，聚焦西部地区覆盖过大的村校设点或小规模学校、乡镇寄宿制学校以及县城初高中一贯制超大规模学校等问题，深化改革，推动义务教育实现高水平的均衡发展。其次要瞄准“十四五”高质量教育体系构建，在完善义务教育体系上下功夫。结构就是质量。体系是结构的保障， 是处理教育及其与社会诸多因素之间的关系， 并使诸多关系中的主客体获得发展进步的保障。当前，从义务教育学校内部的体系建设来看，如何利用“双减”政策实现“双高”目标；如何实现“五育并举”“五育融合”；如何保障农村课程开足、师资到位等实际问题，是义务教育高质量发展的关键。从教育与社会协同育人体系构建来看，义务教育阶段学校与家庭、社区的联系相对紧密，更有可能通过发挥其在家校社协同育人机制建构中的主体作用，改变学校教育生态、实现教育相关主体的充分发展。这是义务教育高质量发展的赋能项、增值项。
（三）从发生学角度理解义务教育优质均衡发展，明确其成效评估的相对性
众所周知，优质均衡概念的提出是相对于基本均衡而言的，基本均衡即底线均衡、低水平均衡。基本均衡作为近10多年来义务教育发展的核心任务，有其深刻的历史逻辑。新中国成立之初，百废待兴，教育发展水平低，远远不能满足国家发展对人才的需求，多出人才、快出人才、出好人才成为大力发展教育的首要任务。在这一现实要求下，教育基本形成了一种集中优势力量重点发展的模式。尽管我们从 1985年开始明确规定教育分类办学、分级管理，形成了义务教育以县为主的管理体制，但是，这种管理体制不仅没有在县域内实现对集中力量重点发展的效率模式的消解，更因为县域之间的巨大经济差距而导致县域间教育的差距越拉越大。“普及九年义务教育”“两基攻坚”等国家行动，一定程度上提高了经济欠发达地区或者偏远地区义务教育发展水平，但义务教育在区域和城乡间的绝对差距依然巨大，极大地损害了义务教育的公益性和公平性。为此，均衡发展在继“两基”之后成为义务教育发展的国家战略，确保全国在县域内实现义务教育基本均衡成为国家行动。
当前，虽然我国县域内义务教育基本均衡目标已经实现，但由于县域之间受区域经济发展水平制约差距明显，一些地方县域内城乡二元结构问题突出，校际差异大，全国还有相当数量的地方巩固义务教育基本均衡的任务依然严峻。因此，理解优质均衡概念及其评价成效的相对性，有助于我们立足社会主义初级阶段的发展条件，充分尊重东中西部以及省域内部的发展基础科学推进、合理评估义务教育优质均衡发展及其成效。一方面，积极引导经济社会充分发展的地区，主动作为、率先作为，以先行县创建的形式推进义务教育优质均衡发展。另一方面，合理引导经济社会发展还不充分的地区，更加注重巩固义务教育基本均衡发展成果，在义务教育基本均衡的基础上合理推进优质均衡，更好地处理义务教育优质均衡发展的速度与效率关系。
义务教育优质均衡发展的具体实践
（一）基于需求，实事求是调整和丰富县域义务教育优质均衡发展的指标框架
2017年教育部印发《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，明确了县域义务教育优质均衡发展督导评估认定的内容和标准，主要包括资源配置、政府保障程度、教育质量和社会认可度四个方面。从四个方面的各项指标看，尽管还是侧重于硬件条件的建设和保障， 但也已经考虑到确保办学方向、满足学生发展等教育质量的核心维度，并试图做量化的努力，同时也兼顾到了社会认可等第三方评价。这些方面的努力都是值得肯定的，但与义务教育优质均衡的丰富内涵相比，其指标框架还有增补和调整的空间及必要性。
一方面，基于义务教育优质均衡的时代内涵，考虑丰富义务教育优质均衡的指标框架。在教育质量维度中，进一步增加贯彻党的教育方针，实现学生德智体美劳全面发展的评估内容；在资源配置和政府保障维度中，增加健全立德树人落实机制，促进社会全面进步的评估内容；在社会认可维度中，增加激励和引导社区、家长参与，实现家校社协同育人的评估内容。同时，合理引导预期，充分考虑不同经济基础和学历水平所产生的精神需求的差异对主观满意度调查结果的显著负影响，适当增加权重，以平衡调节经济越发达地区或者家长学历越高，对义务教育满意度越低的实际情况。
另一方面，基于现实需求调整其指标框架。虽然我国义务教育已经全面实现基本均衡，但就教育发展的绝对情况而言，差距依然很大。建议不宜过分强调师生比和生均校舍等指标，或者放宽师生比中的教师统计口径，否则，将会导致新时代的“代课教师”越来越多，这一问题在城市和农村同样严重。生均校舍指标也应作出相应的调整。中心城区、老城区的那些办学历史悠久、声誉良好的学校，往往都是老百姓心目中的“好学校”，却因生均校舍等指标不达标，成为了影响该地区优质均衡发展的“差学校”。这显然是不合适的，是需要调整的。因此，建议针对此类学校，试点增加一些补充性指标，如增加毕业生的发展成就指标。我们评价义务教育质量高低，不能仅仅局限于当时的教育投入和产出，还要尊重人才成长周期规律，看学校教育为个体发展是否提供了持续的动力。
（二）进一步强化省级政府的主体责任，积极有力推进全国义务教育县域优质均衡目标任务的达
县域义务教育优质均衡发展是一个更加艰巨、复杂和长期的任务，必须进一步强化省级政府的主体责任，调动省级政府统筹资源、协调推进的积极性和主动性。
一方面，现有评估程序不利于调动省级政府的积极性。目前国家明文规定的评估程序是县级自评达到要求的，报地市级复核后，向省级提出评估申请；省级教育督导机构对申请评估认定的县进行督导评估，通过后由各省报送教育部申请审核认定；教育部对各省报送的申请及相关材料进行审核，并根据需要组织实地检查。这种“以县为主、层层报送”的评估程序，不利于调动省级人民政府在推进义务教育优质均衡发展过程中的积极性。特别是到 2035年要完成95%的目标任务，需要各省基于全省教育发展水平和实现义务教育优质均衡的可能性，分步骤推进。
另一方面，先行创建县义务教育优质均衡发展需要省级政府大力支持。《义务教育法》明确规定，“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”。在强调义务教育“以县为主”管理的同时，用法律的形式进一步强化了上级人民政府部门，特别是省级人民政府在义务教育发展中的统筹力度。这是符合我国国情的，因为县域内教育发展的难点问题、人民群众关心的热点问题，已经无法在县域内实现完全的解决。譬如，据“2020年全国基础教育满意度调查”显示，义务教育学校师资水平的差距满意比例排在倒数第五位。义务教育阶段学生能否平等享受优质教师资源，成为人民群众对义务教育均衡发展的最大期待。要解决优秀教师及其流动问题、部分地区教师缺编问题，县级人民政府可以作为的空间非常有限。同时，只在县域内调控教师编制，也无法满足新改扩建学校数量多、接收进城务工人员子女多从而导致教师编制紧缺、教师数量不足的区县的实际情况。又譬如，边远城区或农村的剩余教师编制应如何核定分配到教师紧缺的地区和学校；每年各领域调整多余出来的事业编制应如何划拨给教育领域等问题，都需要省级政府结合省域内经济社会发展需要，在全省范围内统筹确定，方能有效解决。
（三）树立科学全面政绩观，进一步调动县级政府和学校的主体性和积极性
科学的政绩观是各级党委政府科学履职的前提。习近平总书记特别重视各级党委政府科学履职问题，曾多次提出明确要求。义务教育优质均衡发展是县级政府科学履行教育职责的重要内容。所谓的科学履行教育职责就是要坚持对义务教育优质均衡发展的全面理解和科学推进。
一方面，义务教育的公共产品属性使其在新阶段的内涵发展具有更加全面的内容要求， 既要为人的全面发展服务，也要为社会的全面进步服务。在这一点上，不管处于东中西部还是城区、农村的区县都应该毫无例外地提高认识，坚持从“两个全面”理解义务教育优质均衡发展的丰富内涵。特别是对于农村地区或者偏远地区的县区，发挥义务教育的文化功能和引导功能，实现区域内社会各方面的全面进步，意义尤为重要。
另一方面，县域之间的经济和教育差距，要求县级政府在推进义务教育优质均衡工作的时候必须坚持实事求是态度，基于自身现实条件制定时间表，瞄准实际问题，确定改进思路。成效评估更应关注其进步空间的相对值， 而不宜在一个更大范围内比超绝对发展。2017~2019年中部地区９个区县教育事业数据显示：均衡发展和事业发展双重任务以及严格的评估标准使各县达标指标较少，面临无法达成资源投入与均衡配置的统筹协调、同步发展的困境；县域间优质均衡发展进度差距较大， 欠发达地区财政能力难以支持其优质均衡发展任务。因此，应鼓励建立动态水平监测机制，根据监测及时调整资源投入力度与配置重点；要进一步明晰责任，建立优质均衡发展事权与财权相一致的财政转移支付与资源投入机制。如果在这些条件无法提供、机制不完善的情况下实施一刀切督导，将会造成各区县不顾实际的盲目发展，或者消极观望。
（四）开拓创新，主动规避惯性思维的风险
所谓“惯性思维”，是由先前的活动造成的一种特殊的心理准备状态或活动的倾向性。在环境不变的条件下，这种心理准备状态或者活动的倾向性使人能够应用已掌握的方法迅速解决问题。而在情境发生变化时，它则会妨碍人们采用新的方法。对于义务教育优质均衡发展而言，有一种惯性思维是必须时刻警惕的。那就是在过去70多年里，义务教育取得跨越式发展的全国性大推进、大验收的工作模式，其反映的是一种统一要求、同步推进、集中验收的整体性思维。这种思维，在过去成为推进我国快速实现“两基”目标、快速完成基本均衡艰巨任务的宝贵经验，在未来，则可能成为推进义务教育优质均衡发展的惯性思维和路径依赖，需要警惕和防范。原因由表到里至少有三个方面。一是涉及义务教育优质均衡的关键指标难以量化，继续采取统一要求和集中验收，易导致简单甚至粗暴执法的后果。二是基本均衡验收已经使一些偏远地方捉襟见肘、勉为其难了，若再以统一标准验收优质均衡，难免会造成这些地区为了达标而采取一些短平快的权宜之计，其带来的危害可能远远大于优质均衡后所收获的红利。三是整体性推进思维已没有生存土壤。义务教育优质均衡发展的目标任务与之前义务教育的一系列战略任务有本质的区别，他们所反映的问题本质及其危害程度是不同的。基本均衡追求的是底线达标，集中力量短期突围的可能性大，其问题性质严重，关系教育的公益性和公平性以及国家的执政理念，迫切需要举国之力集中解决。而优质均衡所追求的是底线达标之后的高水平发展，属于发展性问题，具有长期性，更需要遵循事物发展的内在规律和条件基础，短期突击实现目标的可能性小。与此同时，就性质而言，其问题相对是一种常态性存在，更需要结合实际，推动相关主体主动作为、开拓创新，稳步提高。
因此，在推进义务教育优质均衡发展过程中，打破惯性思维，贯彻落实新发展理念更为关键。我们要深刻地认识到新阶段是一个发展速度让位于发展质量的阶段，是一个重点发展让位于全面进步的阶段。在更加注重内涵建设的时期，随着效率优先发展模式逐步退出历史舞台，推进义务教育县域优质均衡发展需要有新思维、新举措、新探索，需要将新阶段的新理念全面贯彻到配套政策制定、政策落实以及政策评估等全方面和全过程。
作者 | 张宁娟（中国教科院教育督导评估研究所所长、副研究员）
